Доклад Государственного Комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии
1. Введение
1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О техническом регулировании», создающий основу для проведения реформы технического регулирования.
Реформа технического регулирования затрагивает механизмы формирования системы обязательных требований, оценки и подтверждения соответствия, процедур контроля и надзора, аккредитации и стандартизации. Проведение такой реформы обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования. Изменение формы собственности большинства предприятий, появление свободных рынков товаров и услуг и рыночного регулирования в производственной сфере, существенное ускорение в процессах обновления и создания новой продукции, необходимость участия предприятий в международном разделении труда, т.е. изменение всего уклада российской экономики, произошедшее в последние годы не может обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации.
Установление и регулирование обязательных требований к продукции и процессам производства является одним из инструментов государственного регулирования экономики, и, поэтому, излишнее разрастание массива избыточных требований создает административные барьеры и приводит к ограничению сферы действия конкурентных механизмов, которые оказывают позитивное воздействие на эффективность производства и темпы экономического роста.
Эффективное применение технических требований является важнейшим фактором, который влияет и на уровень конкурентоспособности страны на мировых торговых рынках. Поскольку система применения обязательных технических требований применяется на всех этапах жизненного цикла продукции - включая доступ на рынок и обращение продукции на рынке, она стала предметом регулирования международного права, в том числе многосторонних торговых соглашений в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Одним из основных условий вступления России в ВТО является соблюдение установленных в Соглашении по техническим барьерам в торговле, Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер и Кодексе добросовестной практики, принципов в области технического регулирования.
Применение чрезмерных технических требований к продукции или производственным процессам оказывает существенное воздействие на ход предпринимательской деятельности, которое проявляется как в ухудшении условий доступа на рынок, так и в росте затрат, которые связаны с обеспечением выполнения требований и процедур «дорыночного» контроля и контроля «на рынке» за исполнением таких требований. При этом право предприятий на самостоятельность не означает вседозволенность, а требует изучения, знания и применения в своей практике принятых во всем мире «правил игры».
2. Общее содержание реформы, ее цели, задачи и принципы
Основными элементами технического регулирования являются технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор. Все эти элементы требуют существенной модернизации.
Основные цели реформирования системы технического регулирования заключаются в
К основным направлениям реформы в сфере технического регулирования, которые обеспечивают достижение целей, поставленных в Федеральном законе «О техническом регулировании», следует отнести:
Сфера технического регулирования затрагивает функции и полномочия более 40 федеральных органов исполнительной власти, которые до 1 июля 2003 г. были наделены правом установления обязательных требований в утверждаемых ими нормативных документах. При этом ведомственный уровень требований не позволял эффективно использовать сильные стороны технического регулирования как одного из главных инструментов воздействия государства на экономику:
Единую политику в сфере технического регулирования следует рассматривать как масштабную реализацию следующих блоков задач:
3. Создание общей нормативной и правовой базы технического регулирования
Первоочередной задачей является запуск правовых механизмов реформы путем создания общей нормативной и правовой базы технического регулирования. Для ее решения был подготовлен и утвержден поручением Председателя Правительства Российской Федерации перечень проектов правовых актов по реализации Федерального закона «О техническом регулировании». Содержательно мероприятия плана можно сгруппировать следующим образом: подготовка проектов решений Правительства по общим вопросам (1), по процедурам разработки технических регламентов и национальных стандартов (2), по вопросам подтверждения соответствия, государственному контролю (надзору) и аккредитации (3), по формированию информационных ресурсов в области технического регулирования (4).
В настоящее время выполнение перечня по разработке нормативных правовых документов по группам 1, 2, 4 практически завершено. Определены федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию и национальный орган по стандартизации; приняты постановления Правительства по вопросам процедуры разработки технических регламентов и национальных стандартов; подготовлена и представлена в Правительство Российской Федерации программа разработки технических регламентов; зарегистрировано официальное издание «Вестник технического регулирования» Госстандарта России; принято постановление Правительства Российской Федерации по вопросам формирования информационного фонда технических регламентов и стандартов и единой информационной системы в области технического регулирования; подготовлены предложения по осуществлению учета и анализа случаев нарушения требований технических регламентов.
Важнейшей задачей для надежной работы механизмов реализации Федерального закона «О техническом регулировании» является приведение в соответствие с ним действующих в этой сфере федеральных законов. Проведенный Госстандартом России анализ показал, что таких законодательных актов насчитывается около 90. При этом корректировке может подвергнуться значительная часть положений, включенных в каждый из этих законов. Число же согласующих органов исполнительной власти, участвующих в этом процессе, составляет более 40 министерств и ведомств.
Учитывая большой объем работ по актуализации действующего массива законов Правительством Российской Федерации было принято решение осуществить поэтапную подготовку проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с вступлением с силу Федерального закона «О техническом регулировании». Для этого будут разработаны три соответствующих законопроекта. Окончание этих работ - март 2004 года. В ноябре 2003 г. в Правительство Российской Федерации представлен первый проект такого Федерального закона, в соответствии с которым уточнению подлежат 32 действующих закона с целью приведения их в соответствие с основными принципами технического регулирования, отраженными в ФЗ «О техническом регулировании». В числе этих принципов возможность для федеральных органов исполнительной власти в области установления обязательных требований к продукции и процессам производства принимать только документы рекомендательного характера, невозможность совмещения функций по государственному контролю и надзору, сертификации и аккредитации, установление процедур оценки соответствия только в самих технических регламентах.
По завершению корректировки законодательных актов следующей более масштабной по объему работой является приведение в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании» и измененным законодательством в этой сфере действующих постановлений Правительства Российской Федерации. Ориентировочно изменению подвергнется около 800 постановлений Правительства Российской Федерации.
Важным вопросом остается также разработка проекта постановления «О правилах и методах исследований (испытаний) и измерений, а также правилах отбора образцов для проведения исследований (испытаний)». Соответствующий Порядок был разработан Госстандартом России и направлен на согласование 38 министерствам, ведомствам и другим заинтересованным организациям, от которых получено 28 отзывов. Из них 10 - согласующих, 18 - с замечаниями. В частности, ряд министерств и ведомств в своих замечаниях указали, что разработка проекта постановления Правительства Российской Федерации не предусмотрена положениями Федерального закона «О техническом регулировании».
Вместе с тем, такой порядок необходим в целях максимальной формализации процедур государственного контроля (надзора). Разработка указанного Постановления, предполагающего приоритетное использование стандартизованных методов испытаний остается актуальной, т.к. при наличии национальных стандартов по методам испытаний, гармонизированных с международными стандартами, разработка иных методов испытаний приведет к появлению новых технических барьеров в торговле.
Не достигнув согласования по этому вопросу, Госстандарт России сообщил в Правительство Российской Федерации о том, что считает возможным на данном этапе прекратить дальнейшую разработку указанного документа, но при этом считает необходимым продолжить дальнейшее обсуждение данного вопроса, возможно, в рамках уточнения отдельных положений Федерального закона «О техническом регулировании».
Реализация мероприятий по третьей (3) группе вопросов (подтверждение соответствия, государственный контроль (надзор) и аккредитация) находится в тесной корреляции с административной реформой, что, в свою очередь, порождает необходимость последовательной подготовки соответствующих решений Правительства, во-первых, в переходный период и, во-вторых, после вступления в силу соответствующих технических регламентов. Особое значение имеют проекты постановлений, затрагивающие деятельность в области добровольного подтверждения соответствия.
Подготовка решений в области проведения государственного контроля (надзора) находится в неотъемлемой связи с проводимой административной реформой, в рамках которой будут приняты решения о структуре, полномочиях и порядке финансирования органов государственного контроля (надзора). В связи с чем. Правительством Российской Федерации перенесен срок представления проектов постановлений, предусмотренных перечнем подготовки нормативных правовых актов и касающихся проведения государственного контроля (надзора).
Вместе с тем, выполнение указанного перечня и практика применения Федерального закона «О техническом регулировании» показывают, что существует ряд проблем, требующих внесения изменений в указанный закон.
Так, например, не решен вопрос о правомерности применения нормативных правовых документов Российской Федерации и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих правила и процедуры обязательного подтверждения соответствия продукции до вступления в силу соответствующих технических регламентов в связи с утратой силы Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» (статья 47 ФЗ «О техническом регулировании»). Учитывая, что федеральные органы исполнительной власти в области технического регулирования вправе принимать только акты рекомендательного характера (статья 4 пункт 3), а также то, что определение порядка проведения обязательного подтверждения соответствия продукции в переходный период не относится к полномочиям Правительства РФ, решить этот вопрос без внесения соответствующего изменения в статью 46 ФЗ "О техническом регулировании" невозможно.
В связи с этим, Госстандарт России совместно с Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ разработал проект федерального закона «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающий внесение изменения в пункт 2 статьи 46, в редакции следующего содержания:
«Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации.
До вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательное подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор) осуществляются в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, действовавшими до вступления в силу настоящего закона.».
Помимо приведенного примера выявлена необходимость корректировки и иных положений Закона, а именно:
Большой объем работ в сфере технического регулирования, заключающийся в необходимости принятия федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации около 2000 технических регламентов, существенно технический этих документов, а также то, что Федеральным законом «О техническом регулировании» установлен особый порядок разработки и принятия технических регламентов, требуют учета этих особенностей в процедуре рассмотрения проектов технических регламентов в Правительстве Российской Федерации.
Однако учет особенностей процедур принятия технических регламентов в Регламенте Правительства Российской Федерации не исчерпывает проблему формальной реализации статьи 9 ФЗ «О техническом регулировании», поскольку остается нерешенной аналогичная проблема корректировки Регламента Государственной Думы.
При этом особое внимание следует уделить процедуре согласования нормативных правовых актов в сфере технического регулирования с Минюстом России. В целом, деятельность Минюста России в сфере технического регулирования приобретает проблемный характер, поскольку, несмотря на вступление в силу Федерального закона «О техническом регулировании» с 1 июля 2003 г. и действия пункта 3 статьи 4 о том, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, Минюстом России после вступления Закона в силу регистрируются и вводятся в действие ведомственные акты, устанавливающие обязательные требования.
4. Формирование системы технического законодательства
4.1. Разработка технических регламентов
В соответствии с принятым законом обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются только техническими регламентами, принимаемыми Федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации или Постановлениями Правительства Российской Федерации, при этом применение национальных стандартов носит добровольный характер. В этих целях в соответствии с Законом Правительством Российской Федерации утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться (статья 7 пункт 12). Такая программа была подготовлена Госстандартом России и представлена в Правительство Российской Федерации с учетом замечаний и предложений 36-ти министерств и ведомств, а также заинтересованных организаций, ассоциаций и союзов изготовителей продукции, обществ защиты прав потребителей.
В числе первоочередных в Программу включены темы по разработке технических регламентов по обеспечению выполнения требований Соглашения по техническим барьерам в торговле и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер Всемирной торговой организации на 2002 -2005 годы, а также темы по социально-значимым потребительским товарам, подлежащие первоочередной разработке в 2003-2004 годах. Программа предусматривает разработку более 330 технических регламентов на группы и виды продукции, а также на процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Структура Программы построена исходя из следующих принципов:
С целью рационализации системы технических регламентов некоторые объекты технического регулирования, предложения по которым были получены из различных министерств и ведомств, были объединены в группы, по которым будут приняты отдельные технические регламенты.
Программа включает 15 разделов, в том числе по потребительскому рынку, социально-значимой продукции, экологии, медицинским изделиям, промышленной продукции и производственной безопасности, по крупным производственно-хозяйственным и транспортным комплексам.
Всего в 2004 - 2005 годах Программой предусмотрена разработка более 200 технических регламентов.
Общая сумма бюджетных расходов на разработку технических регламентов в 2004 году составит 110 млн. рублей.
Технические регламенты могут разрабатываться не только за счет средств федерального бюджета. В настоящее время в Программу включена разработка 31 технического регламента за счет собственных средств разработчика.
В соответствии с пунктом 12 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании» Программа должна ежегодно уточняться, в том числе и размер ассигнований, выделяемых на реализацию указанной Программы. В целях методического и организационного обеспечения корректировки программы федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию будет разработан порядок формирования и уточнения программы.
4.2. Вопросы развития стандартизации
С принятием и вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании» наступает новый, переходный этап развития стандартизации в России, который связан с реализацией переходных положений Закона и характеризуется изменением статуса стандартов. Государственные стандарты Российской Федерации из основного инструмента государственного технического регулирования трансформируются в добровольные российские национальные стандарты, которые совместно с международными стандартами служат основой для разработки технических регламентов; способствуют соблюдению обязательных требований, устанавливаемых в технических регламентах; а также в целях повышения конкурентоспособности продукции содержат опережающие нормы по качеству и безопасности.
Стандартизация является ключевым фактором поддержки ряда направлений государственной политики, таких как конкуренция, внедрение инноваций, устранение торговых барьеров, расширение торговли, защита прав и интересов потребителей, защита окружающей среды, государственные закупки и т.д.
В ходе подготовки вопроса о национальной системе стандартизации Госстандарт России в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации опросил более 30 министерств и ведомств об используемых отраслевых фондах нормативных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Материалы поступили от 29 министерств (ведомств).
Проведенный анализ показал, что все федеральные органы исполнительной власти заинтересованы в участии в работах по национальной стандартизации, в т.ч. в создании межведомственного координирующего органа по стандартизации, а также новых технических комитетов по стандартизации. Необходимо отметить, что общий фонд отраслевой документации (отраслевые стандарты, руководящие документы, технические условия и т.д.), составляет порядка 120000 документов. К настоящему времени поступили предложения от министерств и ведомств по переводу более 5300 документов в ранг национальных стандартов.
При этом общий фонд государственных стандартов в настоящее время составляет около 24 тысяч стандартов.
В целях обеспечения эффективной государственной политики в области стандартизации необходимо создание единой национальной системы стандартизации Российской Федерации, обеспечивающей при разработке и применении национальных стандартов баланс интересов государства, субъектов хозяйствования, общественных организаций и потребителей.
При формировании новой национальной системы стандартизации, отвечающей требованиям времени и принципам нового законодательства в области технического регулирования, установленным в Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле и Кодексе добросовестной практики применительно к подготовке, утверждению и применению стандартов, необходимо определить национальную политику в области стандартизации, приоритеты государства в стандартизации, место и роль стандартов в области технического регулирования, создать эффективную структуру системы стандартизации, обеспечивающую не только преемственность работ по стандартизации, но и участие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в системе.
В качестве приоритетов в области стандартизации для государства можно назвать следующие: координация и обеспечение целостности системы национальной стандартизации; совершенствование организационной структуры и планирования стандартизации на всех уровнях, и, прежде всего, на федеральном уровне, обеспечение разработки базовых общетехнических стандартов; облегчение создания доказательной базы технических регламентов; обеспечение безопасности потребителей и работников, экология; инновации (критические технологии); борьба с фальсифицированной продукцией и т.д.
Для осуществления координации работ по национальной стандартизации, определения приоритетов государства в данных работах, исключения дублирования, обеспечения участия министерств и ведомств в работах по национальной стандартизации, повышения применяемости и востребованности национальных стандартов представляется целесообразным в рамках формирования единой системы национальной стандартизации создать межведомственный совет по стандартизации. В рамках проводимого Госстандартом России опроса 18 федеральных органов исполнительной власти поддержали данное предложение.
При разработке национальных стандартов необходимо использовать международный и европейский опыт. Стандарты принимаются на основе консенсуса всех заинтересованных сторон по результатам согласительных совещаний компетентных представителей министерств и ведомств, предприятий-изготовителей, саморегулируемых организаций, научных организаций. Вся эта работа проводится в рамках технических комитетов по стандартизации. Это единственный апробированный на практике организационный инструмент разработки и принятия стандартов. В российской системе стандартизации в настоящее время функционирует 340 технических комитетов по стандартизации, которые также обеспечивают участие России в международной стандартизации и в межгосударственной стандартизации со странами СНГ.
Как уже было отмечено выше, в целях максимальной формализации процедур государственного контроля (надзора) важна унификация разработки правил проведения испытаний и измерений. Причем этот вопрос относится непосредственно к переходному периоду в стандартизации. В соответствии с пунктом 11 статьи 7 закона предусмотрена разработка и утверждение Правительством Российской Федерации правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для проведения исследований (испытаний) в течение шести месяцев со дня официального опубликования технического регламента. Вместе с тем, 24% фонда национальных стандартов (около 6000 стандартов) разработаны на методы испытаний и контроля. Все эти стандарты разработаны в соответствующих технических комитетах по стандартизации, прошли необходимую метрологическую экспертизу, апробированы на практике и в большей части гармонизированы с международными стандартами. Они обеспечивают необходимую точность, объективность и воспроизводимость испытаний.
Национальная система стандартизации будет эффективна при условии реформирования технического регулирования по другим направлениям, а именно: обеспечение в технических регламентах разумного баланса между уровнем защиты потребителей и издержками общества, связанными с выполнением обязательных требований; создание единой системы аккредитации в области подтверждения соответствия, осуществления государственного контроля (надзора) за продукцией исключительно на стадии обращения продукции и т.д.
4.3. Деятельность в области технического регулирования в рамках соглашений с СНГ и ЕврАзЭС
На основе рекомендаций ЕЭК ООН по технической гармонизации было разработано Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-участников Содружества Независимых Государств. Необходимость разработки такого соглашения была вызвана тем, что несогласованное развитие технического законодательства в странах-членах СНГ может привести к возникновению технических барьеров там, где прежде они отсутствовали, поскольку устранение технических барьеров во взаимной торговле стран СНГ осуществлялось принятием межгосударственных стандартов. В соглашении заложен механизм гармонизации технического законодательства с использованием так называемой Межгосударственной модели технического регламента. Модель регламента представляет собой набор добровольных механизмов и принципов для осуществления регулирования, который может быть использован странами, желающими согласовать свои режимы регулирования в определенных областях или для определенной продукции. Эти модели технических регламентов предполагается разрабатывать в тех случаях, когда не менее трех Сторон заинтересованы в их разработке. Они применяются государствами Сторон, выразивших согласие на их принятие. При этом механизм применения межгосударственных моделей технических регламентов на национальном уровне определяется Сторонами. В настоящее время проект Соглашения согласован странами-членами СНГ и планируется к рассмотрению на Экономическом Совете СНГ 23 декабря 2003 года.
Сходные принципы и механизмы использованы и при разработке проекта соглашения «О гармонизации технического законодательства государств-участников ЕврАзЭС в сфере технического регулирования» в рамках Евразийского экономического сообщества.
5. Реализация административных задач в рамках реформы технического регулирования
5.1. Административная составляющая технического регулирования
Реформа технического регулирования имеет значительную административную составляющую. Изменение всей совокупности обязательных требований (причем как характеристик продукции, так и процедур осуществления контроля за соблюдением требований) носит не только экономическую, но и организационную направленность. В соответствии с принципами технического регулирования, заложенными в законе, запрещается совмещение полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации, а также не допускается совмещение одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию. Реализация данных норм тесно связана с административной реформой.
Первым шагом в этом направлении стал приказ Госстандарта России от 08 апреля 2002 г. № 84, в соответствии с которым с 1 января 2003 г. из целей и предмета деятельности центров стандартизации, метрологии и сертификации (ЦСМ) исключено выполнение платных работ и услуг в области обязательного подтверждения соответствия (обязательной сертификации). Дальнейшие шаги должны быть связаны с постепенной заменой федеральных систем обязательной сертификации, возглавляемых федеральными органами исполнительной власти (число федеральных систем равно 19) инфраструктурой независимых аккредитованных органов по сертификации, осуществляющих процедуры подтверждения соответствия обязательным требованиям конкретного технического регламента.
Это должно привести к исключению дублирования процедур оценки соответствия, проводимых различными министерствами и ведомствами в рамках систем обязательной сертификации, сокращению административных функций федеральных органов исполнительной власти, а также к уменьшению административных барьеров для обращении продукции на рынке.
В целях повышения эффективности управления национальной стандартизации, более широкого использования рыночных механизмов при проведении работ по стандартизации, а также с учетом международного опыта организации работ по национальной стандартизации Госстандарт России считает необходимым разработать план поэтапного привлечения негосударственных организаций к реализации функций в сфере национальной стандартизации. Данное предложение Госстандарта России было одобрено на заседании Правительства Российской Федерации от 10 октября 2002 года. Для решения указанных проблем необходима юридическая проработка возможности передачи функций национального органа Российской Федерации по стандартизации неправительственной организации.
Сложившаяся в настоящее время практика проведения работ по аккредитации не позволяет реализовать принцип разделения сертификации и аккредитации как это принято во всем мире. Системы аккредитации у нас находятся внутри систем обязательной сертификации, ведение которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти.
Поэтапное выведение функций аккредитации из систем обязательной сертификации повысит объективность результатов оценки объектов аккредитации, позволит исключить дублирование в этой деятельности, создаст условия для эффективного выполнения функций государства по защите общества и граждан от опасной продукции и загрязнения окружающей среды.
Составной частью проводимой административной реформой является совершенствование системы органов государственного контроля (надзора).
В настоящее время необходимо при формировании структуры контрольно-надзорных органов, исключить дублирование и параллелизм функции, провести организационное разделение функций касающихся регулирования предпринимательской деятельности и контроля (надзора), а также оптимизацию численности и бюджетного финансирования органов государственного контроля (надзора).
5.2. Реформирование отдельных направлений технического регулирования
Запуск механизмов реализации Закона и выполнение мероприятий по структурному и функциональному изменению сопровождающих его исполнение органов власти не исчерпывают всех задач проведения реформы технического регулирования. Масштабность реформы обусловлена тем, что сама сфера технического регулирования состоит из множества созданных в ней подсистем: аккредитации, сертификации, стандартизации, контроля и надзора, метрологии. Поэтому реформирование подсистем технического регулирования как таковых фактически является залогом проведения глубокого реформирования сферы технического регулирования.
Сегодня в области подтверждения соответствия действуют 19 систем обязательной сертификации и 187 добровольной сертификации. Выше уже было отмечено, что входящие в эти системы органы власти должны утратить соответствующие функции в рамках проведения административной реформы. Однако возникает проблема выведения органов по сертификации в рыночную (конкурентную) среду и придания механизму подтверждения соответствия статуса института независимой оценки исполнения обязательных требований.
В первую очередь это касается демонтажа федеральных систем обязательной сертификации и формирования инфраструктуры аккредитованных органов по сертификации, выполняющих работы по обязательному подтверждению соответствия в рамках конкретного технического регламента без администрирования со стороны федерального органа исполнительной власти. При этом контроль за деятельностью аккредитованных органов по сертификации будет осуществляться аккредитующим органом, функционирующим в рамках создаваемой национальной системы аккредитации.
Подготовлены предложения по поэтапному созданию единой системы аккредитации в области оценки соответствия. В мировой практике существует общий подход к аккредитации, который обеспечивает международное признание деятельности по аккредитации. Правила и процедуры этой работы регламентируются международными стандартами. Работы осуществляются при поддержке и с одобрения государства и правительства.
Общей тенденцией при проведении работ по аккредитации является наличие в стране единых правил аккредитации. При этом аккредитующий орган является не правительственной и, как правило, не государственной организацией, работающей по поручению правительства на основе соответствующих соглашений. В тоже время, сложившаяся практика в России не позволяет одномоментно реализовать вышеуказанную тенденцию, поэтому, на первом этапе предлагается принятие единых правил работы всех органов по аккредитации в системе, создания единого реестра аккредитованных объектов и экспертов и осуществление координационных функций межведомственной комиссией образованной правительством.
Законодательство «О техническом регулировании» определяет новые подходы к организации и проведению государственного контроля (надзора). Деятельность в указанной области в отношении продукции осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Государственный контроль (надзор) проводится за соблюдением требованием технических регламентов в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, перевозки, реализации и утилизации. При проведении государственного контроля (надзора) теперь могут быть задействованы механизмы отзыва товара с рынка, приостановки или прекращения действия сертификата соответствия или декларация о соответствии, запрета передачи продукции, а также полного или частичного приостановления процессов производства, эксплуатации, хранение, перевозки, реализации и утилизации.
6. Использование ресурсов администраций субъектов Российской Федерации и федеральных округов для максимально эффективной реализации законодательных норм в области технического регулирования
С целью эффективного проведения реформы технического регулирования на всей территории Российской Федерации необходим постоянный диалог с администрациями субъектов Российской Федерации по учету и анализу случаев нарушений требований технических регламентов в региональном разрезе, который позволит обеспечить подготовку ежегодного доклада в Правительство Российской Федерации о состоянии технического регулирования в стране, и обеспечить соответствие технического регулирования интересам национальной экономики. Координацию деятельности по сбору информации должен обеспечить Госстандарт России как федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Кроме того, целесообразно на постоянной основе привлекать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации к проведению проверок за соответствием продукции требованиям технических регламентов. Продукция, требования которой не соответствуют требованиям технических регламентов, должна быть выявлена и изъята из оборота. Для этого необходимо постоянное оповещение контрольно-надзорных органов и администраций регионов о возможном появлении такой продукции, с тем чтобы минимизировать вред, который она может нанести, в рамках единой информационной системы по техническому регулированию.
Необходимо также приложение усилий со стороны администраций регионов в развитие промышленной стандартизации путем максимального привлечения к этой деятельности промышленного бизнес сообщества.
7. Создание информационных ресурсов
Федеральным законом «О техническом регулировании» предусмотрено создание и ведение Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов как государственного информационного ресурса как части единой информационной системы по техническому регулированию.
В соответствие с законом в целях обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах в области технического регулирования Правительством Российской Федерации принято постановление от 15 августа 2003 года №500 «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию».
В постановлении предусматривается, что Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов создается и ведется Госстандартом России во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, субъектами хозяйственной деятельности, общественными объединениями, международными и зарубежными организациями по техническому регулированию, стандартизации, метрологии и подтверждению соответствия. В настоящее время фонд содержит более 500 тысяч нормативных документов, в т.ч. 24 тысячи национальных стандартов, 46 тысяч отраслевых стандартов, зарубежные стандарты, ТУ и т.д.
Единая информационная система по техническому регулированию является информационной системой общего пользования и включает в себя массивы документов по всем элементам технического регулирования (стандартизации, сертификации, аккредитации, метрологии и т.д.). В настоящее время реестр аккредитованных испытательных лабораторий и органов по сертификации включает информацию о 1215 органах по сертификации и 2524 испытательных лабораториях, кроме того, архивная часть реестра включает около 8 тысяч единиц хранения. Информационный ресурс «Сертификаты ГОСТ Р» содержит информацию о 2 миллионах 88 тысячах выданных сертификатах соответствия, причем объемы ежегодных поступлений информации превышают 700 тысяч единиц. Реестр экспертов Системы ГОСТ Р содержит информацию о 9800 аттестованных экспертах по сертификации продукции и систем качества, аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации. Информационные ресурсы Российской системы измерений сосредоточены в шести автоматизированных информационных системах по метрологии.
В соответствии с законом Госстандарт России подготовил предложения по организации учета и анализа случаев нарушения требований технических регламентов и наличия технических барьеров в торговле. Для этого необходимы соответствующие организационные механизмы.
Учитывая масштабность и межведомственный характер информационных ресурсов в области технического регулирования, а также их постоянную востребованность большим кругом пользователей, а также то, что они являются государственным информационным ресурсом, Госстандарт России считает необходимым для обеспечения максимальной прозрачности и доступности такой информации включить мероприятия по созданию и обеспечению Единой информационной системы по техническому регулированию в Федеральную целевую программу «Электронная Россия».
8. Управление процессом реформы: выводы и предложения
Для решения первоочередной задачи запуска правовых механизмов реформы путем создания общей нормативной и правовой базы технического регулирования был подготовлен план действий Правительства Российской Федерации. Информация о ходе реализации плана приведена в разделе 3.
Программа разработки технических регламентов на 2003-2010 года разработана в соответствии с указанным планом.
Также в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации запланирована подготовка проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании». Необходимо также приведение в соответствие действующих постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с механизмами реализации корректируемых правовых актов Российской Федерации. Информация о масштабах, этапах реализации данных задач приведена в разделе 3.
В разделе 5 рассмотрены административные вопросы необходимые для проведения реформы технического регулирования, а также вопросы проведения реформ в подсистемах технического регулирования.
Кроме того, реформа технического регулирования не может быть проведена без активного привлечения органов власти в субъектах Российской Федерации к решению вопросов по реализации технических регламентов, проведению контрольно-надзорных мероприятий, получению информации при проведении мониторинга в сфере технического регулирования.
Учитывая комплексный и масштабный характер реформы технического регулирования: большое количество взаимоувязанных элементов технического регулирования, необходимость проведения реформирования большого количества законодательных актов Российской Федерации, нормативных правовых и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, необходимость реализации административной составляющей реформы, а также принимая во внимание, что реформа будет проводиться в течение переходного периода (2003-2010 года), в целях обеспечения координации и управления процессом реформирования, получения объективной информации о ходе его реализации, обеспечения своевременной корректировки управляющих воздействий необходима разработка комплексной программы проведения реформы технического регулирования.
Таким образом, предварительный анализ практики реализации Федерального закона «О техническом регулировании» показывает, что эффективное продвижение реформы технического регулирования в настоящее время зависит от решения следующих принципиальных вопросов:
На основании вышеизложенного необходимо:
Источник: Правительство РФ